«О правовых последствиях предлагаемых изменений в ГК РФ для публичных юридических лиц» Профессор В.П. Мозолин ( 2013 г.)
Современное положение.
Действующее Российское законодательство, как отмечается в Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации (далее – Концепция), в отличие от некоторых европейских правопорядков не знает категории юридическое лицо публичного права . Это одновременно правильно и неправильно. Правильно в том, что действительно в Гражданском кодексе Российской Федерации (далее – ГК РФ) и других Федеральных законах подобное наименование рассматриваемой категории юридических лиц отсутствует. Неправильно потому, что фактически и юридически такие российские публичные юридические лица не только совершенно правомерно осуществляют на территории нашей страны предусмотренную законом деятельность, но и делают это вполне успешно. Достаточно сослаться на Центральный Банк России, Российскую академию наук, семь государственных корпораций, в числе которых значится «Агентство по страхованию вкладов», государственную компанию «Российские автомобильные дороги» , Курчатовский центр по атомной энергии и Инновационный центр «Сколково», образованный в 2010 году. Создание всех вышеназванных публичных юридических лиц было произведено на абсолютно законных основаниях государством в распорядительном порядке, а создание Центрального Банка России непосредственно в силу самой Конституции Российской Федерации (ст. 75).
«Юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, — предусматривается в п. 3 ст. 50 ГК РФ, — могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), учреждений, благотворительных и иных фондов, а так же в других формах, предусмотренных законом».
Приведенное положение о праве государства предусматривать не указанные в ГК РФ организационно-правовые формы некоммерческих организаций отдельными законами является дополнением к норме об отказе государства от иммунитета в сфере внутреннего гражданского оборота (п. 1 ст. 124 ГК РФ). Вместе с тем в соответствие с п. 2 ст. 124 «к субъектам гражданского права, указанным в п. 1 настоящей статьи применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов». Таким образом, современное гражданское законодательство допускает создание публичных юридических лиц наряду с частными юридическими лицами.
Распространение указанного способа образования юридических лиц на организационно-правовую форму государственной корпорации (компании, центра) объясняется, прежде всего, теми общегосударственными задачами и потребностями по подъему и развитию инновационно-модернизируемой экономики, которые могут и успешно должны быть решены на современном этапе жизни в обществе.
В свете изложенного является по меньшей мере странным, если не сказать большего, содержащиеся в Концепции положения о том, что госкорпорация является не организационно-правовой формой юридического лица в смысле гл. 4 ГК, а специальным способом создания субъектов права, уникальных по своему правовому положению (частноправовому и публично-правовому) статусу. Оценка необходимости их создания и функционирования выходит за рамки гражданского права.
О тенденциях и предложениях.
В связи с усложнением общественных отношений в сфере товарно-рыночной экономики промышленно-развитых стран мира, включая Российскую Федерацию, происходят значительные изменения в структуре законодательства, регулирующего данные отношения. Частноправовые отрасли законодательства все более начинают испытывать на себе воздействие публично-правовых отраслей законодательства, в рамках принимаемых государствами комплексных законов и других нормативных актов.
В странах кодифицированного гражданского законодательства, например, в Германии и Франции, комплексное законодательство развивается за пределами гражданских кодексов и уложений, присоединяясь в качестве приложений к Торговым кодексам или принимаясь отдельно в виде самостоятельных правовых актов, как это имеет место в законодательстве об интеллектуальной собственности.
Параллельно проводится модификация гражданских кодексов и уложений в форме изменения или дополнения содержащихся в них гражданско-правовых норм. Так, в Германии в 2002 г. было произведено значительное обновлением норм обязательственного права. Во Франции ныне проводится реформа по совершенствованию отдельных положений Гражданского кодекса.
Отдельно следует сказать об англо-американском праве, не знающем разделения права на публичное и частное. Комплексное регулирование в США, Англии и других странах, применяющих англо-американскую систему права, осуществляется по отдельным сферам правового регулирования, например, в области недвижимости, договорного права, права о корпорациях и компаниях, банкротства и т.д. В рамках так называемой блоковой системы законодательства производится правовое регулирование всех видов отношений, в сфере экономики или какой-либо другой области жизнедеятельности общества, с применением норм, называемых в Европе нормами публичного и частного права (гражданского, торгового, административного, налогового и т.п.). По этой модели в 1952 г. был принят эффективно действующий и поныне Единообразный торговый кодекс США, объединяющий в себе нормы различных видов законодательства, связанных с договором купли-продажи товаров.
В целом, оценивая развитие комплексного законодательства в названных выше зарубежных странах, можно считать, что блоковый путь развития комплексного законодательства в странах англо-американского права подтвердил свою жизнеспособность и возможность его развития в будущем.
В России, являющейся страной кодифицированного гражданского законодательства, восходящего своими корнями к римскому частному праву, комплексное законодательство с участием норм гражданского права получило значительное развитие.
Основополагающее регулирование экономики, базирующееся на частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, свободе экономической деятельности в условиях развития единого рынка в стране, закреплено в Конституции Российской Федерации (см. ст. 8, 9, 34, 35, 71, 72).
В форме комплексных законов с широким применением в них гражданско-правовых норм, были приняты многочисленные кодексы и отдельные законы. В их числе достаточно назвать такие кодексы, как Земельный, Водный, Лесной, Градостроительный, Жилищный, Налоговый кодексы Российской Федерации. Федеральный закон «О недрах», Федеральные законы «Об акционерных обществах» и «Обществах с ограниченной ответственностью», в которых содержатся гражданско-правовые нормы совместно с публично-правовыми нормами, регулирующими весьма разветвленную сферу имущественных отношений, составляющих предмет гражданского права. Учитывая сказанное, имеются все основания полагать, что в настоящее время зона монопольного регулирования гражданским законодательством имущественных отношений, указанных в ст. 2 Гражданского Кодекса РФ в качестве предмета гражданского законодательства, постоянно сокращается. Хотим мы того или нет, но в современных условиях исключительная сфера такого регулирования остается очень незначительной. Подавляющая масса имущественных отношений, регулируемых в динамическом режиме гражданским законодательством, уже находится в сфере комплексного правового регулирования, совместного участия в нем публичных норм права.
В этой связи вполне закономерно возникает вопрос о дальнейших путях развития гражданского законодательства, в первую очередь его сердцевины в лице Гражданского кодекса Российской Федерации. При этом нельзя не учитывать того, что в отличие от Германии и Франции в нашей стране не существует Торгового кодекса, в рамках которого можно было бы осуществлять развитие комплексного законодательства с широким использованием гражданско-правовых норм.
Закрепленные в Гражданском кодексе РФ положения в его действующей редакции ответа на поставленный вопрос о путях дальнейшего развития гражданского законодательства не дают. Включенные в п. 2 ст. 3 положения о том, что «нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать Гражданскому кодексу РФ» оказались неработоспособными с момента принятия самого Кодекса как федерального, а не конституционного закона, имеющего более высокую юридическую силу по сравнению с федеральным законом.
В результате в Земельном и Бюджетном кодексах, в отдельных некодифицированных законах, на вполне правомерных основаниях, содержатся отдельные нормы, не соответствующие Гражданскому кодексу РФ. И дело не столько в том, что законодатель не предусмотрел необходимости включения в Гражданский кодекс специальных норм, предусматривающих обязанность законодателя одновременно с принятием закона, содержащего гражданско-правовые нормы, не соответствующие Гражданскому кодексу РФ, вносить необходимые изменения в сам Гражданский кодекс, как это было сделано на Украине и Казахстане.
В действительности, указанные проблемы имеют более глубокий характер. По существу они запрограммированы в самих комплексных отношениях, а еще точнее в понятии комплексного законодательства, содержащего гражданско-правовые нормы, регулирующего данные отношения.
Обычно признается, что в комплексном законодательстве сосуществуют, не утрачивая своей сущности, различные отрасли законодательства: гражданское, налоговое, административное и другие отрасли законодательства. Все они объединяются единством задач, которые нужно решать и которые применяются параллельно друг с другом в составе комплексного законодательства. Иными словами, нормы указанных отраслей законодательства в комплексном законодательстве не утрачивают своей отраслевой индивидуальности. Подобного рода объединения часто называются комплексным законодательством, а само понятие комплексности применяется к комплексным отраслям законодательства и комплексным институтам, но не к правовым нормам как таковым.
Сама по себе норма права, как это принято до сих пор считать, не может быть комплексной. В комплексных объединениях по своей юридической природе она остается гражданско-правовой, налоговой, административной, уголовно-правовой и т.п., но не комплексной нормой права.
На самом деле, это не так. Рассмотрим один пример с правовой нормой, содержащейся в ст. 223 ГК РФ, регулирующей переход права собственности на недвижимое имущество в момент совершения государственной регистрации. Возникает вопрос, какой отрасли законодательства юридически принадлежит данная норма? Она включена в Гражданский кодекс РФ и потому, казалось бы, должна быть признана гражданско-правовой нормой, поскольку в ней речь идет об отношениях собственности, точнее о переходе права собственности к приобретателю. Но в то же самое время данная норма является административной нормой, поскольку без государственной регистрации, предписанной государством, право собственности не может возникнуть у приобретателя недвижимого имущества. По существу рассматриваемая норма права, содержащаяся в ст. 223 ГК РФ, утрачивает свою отраслевую принадлежность и потому ее даже нельзя назвать комплексной нормой права. Это единая внеотраслевая правовая норма, имеющая однотипную юридическую природу, которую нельзя делить на две части по названным отраслям законодательства. Можно сказать, данные нормы являются продуктами своего рода юридической нанотехнологии, созданными из сплава гражданского и административного законодательства.
Разумеется, положения п. 2 ст. 3 ГК РФ о соответствии внеотраслевых норм Гражданскому кодексу РФ в ныне действующей редакции не применяются.
В свете вышеизложенного о соотношении гражданского законодательства с комплексным законодательством, регулирующим имущественные отношения в сфере экономики, важной вехой в определении путей дальнейшего развития гражданского законодательства явился Указ Президента РФ от 18 июля 2008 года № 1108 «О Совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации».
В соответствии с настоящим Указом была разработана и принята Президентом РФ Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации, посвященная модернизации Первой части Гражданского кодекса. Как подчеркнуто в Указе Президента РФ, это было сделано в целях «дальнейшего развития основных принципов гражданского законодательства Российской Федерации, соответствующих новому уровню развития рыночных отношений».
Разработанная Концепция выполнена добротно на основе важных экономических и социальных преобразований в стране с учетом сложившейся судебной практики применения Гражданского кодекса и необходимости внесения в ГК РФ принципиальных изменений системного характера.
Вместе с тем возникают серьезные сомнения по поводу содержащегося в Концепции решения вопроса о соотношении гражданского законодательства, содержащегося в Гражданском кодексе, с комплексным законодательством. В основу данного решения в Концепции положен так называемый маятниковый принцип, в соответствии с которым решение о правовых нормах, вновь включаемых в Гражданский кодекс, принимаются в момент нахождения маятника на крайних точках его движения.
С одной стороны, в круг отношений, регулируемых Гражданским законодательством и определяющих его предмет (ст. 2 ГК), предлагается включать корпоративные отношения.
С другой стороны, путем отказа от так называемой «трехуровневой» системы гражданских законов перейти на «двухуровневую» систему (ГК и специальные законы).
Предложения о включении в ГК РФ корпоративных отношений по существу означает распространение гражданского законодательства на внутрикорпоративные отношения, которые по своей юридической природе вообще не могут быть предметом гражданского права.
Данное предложение является продолжением линии, направленной на неправомерное увеличение в Гражданском кодексе правовых норм нецивилистического характера. Начало этому положило включение в Гражданский кодекс Части четвертой «О правах на результаты интеллектуальной деятельности и средства индивидуализации». Это было сделано с явным нарушением ст.71(о) Конституции Российской Федерации, включающей в ведение Российской Федерации «правовое регулирование интеллектуальной собственности» в качестве самостоятельного предмета регулирования, отдельного от гражданского законодательства, как это имеет место в других странах мира.
Что касается «двухуровневой» системы гражданского законодательства, то непонятно, что это такое. Нельзя же, например, считать Земельный и другие Кодексы, Законы об АО и ООО, Закон о некоммерческих организациях специальными законами к Гражданскому кодексу. В действительности, речь идет о разрушении указанных законов, на что государство в силу Конституции Российской Федерации идти, естественно, не может. Невозможно, например, изъять из Земельного кодекса гражданско-правовые нормы и оставить в нем только нормы публичного права.
Публичные нормы имеют право на существование только тогда, когда они применяются вместе с нормами частного права. Частноправовые нормы имеют право на существование вместе с публичными нормами. Один вид права без другого существовать не может. Главная проблема состоит в объединении, а не в разъединении данных видов норм.
Если такое объединение происходит на базе реперных позиций в правоотношении о праве собственности, то имеется в виду статус собственника, его правомочия, возникновение, переход и прекращение права собственности. Бесспорно, такие реперные нормы должны включаться в Гражданский кодекс. Остальные правовые нормы могут быть в составе Земельного кодекса и любого другого комплексного нормативного акта.
Роль гражданского законодательства в рассматриваемых случаях в целом выражается в самом участии в комплексном правовом регулировании имущественных отношений. При этом, если подобного рода участие происходит на основе применения модели гражданского правоотношения, то реперные правовые нормы в нем обязательно должны включаться в Гражданский кодекс. Если же в основной роли комплексных норм будут выступать правовые отношения иной отраслевой направленности, то применяемые в них реперные правовые нормы должны находиться за пределами Гражданского кодекса.
Государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов»
Государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов» наравне с другими юридическими лицами выступает в качестве полноправного участника гражданского оборота. Все вышеуказанное в настоящем заключении полностью распространяется на Агентство.
Понятие гражданского оборота, употребляемое в ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), в данном случае ассоциируется с имущественными и неимущественными отношениями, регулируемыми исключительно гражданским законодательством, в том время, как в регулировании данных отношений принимают участие и правовые нормы других отраслей Российского законодательства, не говоря уже о конституционных правовых нормах.
По своей юридической природе имущественные отношения отождествляемые с экономико-рыночными отношениями, основаны на равноправном положении в них частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (п. 2 ст. 8 Конституции Российской Федерации), и поэтому относятся к категории частно-публичных общественных отношений. Соответственно все правовые нормы и положения, используемые государством при регулировании данных отношений, должны иметь комплексный характер, а там где это необходимо, применяться в единстве с неотраслевыми (реперными) нормами права .
Указанное положение полностью, а может и прежде всего, относится к статусу юридического лица как к субъекту права и полноправному участнику экономико-рыночных отношений.
В настоящее время понятие юридического лица, зародившееся в недрах экономики, широко используется в отношениях, регулируемых другими отраслями законодательства, включая публично-правовые отрасли, такие, например, как административное и налоговое законодательство.
К сожалению, в Конституции Российской Федерации, являющейся базовым законом для данного комплекса отраслей российского законодательства, участвующих в его формировании, имеется всего одна статья, посвященная объединениям граждан в различного рода организации по осуществлению интересующей их деятельности, а название таких организаций юридическими лицами вообще не упоминается. «Каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов, — говорится в ст. 30 Конституции, — Свобода деятельности общественных объединений гарантируется.» В этих условиях чрезвычайно важным представляется доктринальное определение роли гражданского права в комплексном законодательстве, посвященном участию юридических лиц в экономико-рыночных отношениях, основанное на анализе действующего законодательства.
В качестве общих положений необходимо учитывать следующие обстоятельства.
Во-первых, гражданское законодательство в его действующем состоянии составляет и должно составлять в будущем правовую основу комплексного регулирования рассматриваемых отношений, поскольку оно базируется на двух наиболее важных принципах, применяемых в сфере рыночной экономики: принципе равноправия участвующих в них субъектов и принципе свободы договора.
Во-вторых, гражданское законодательство предусматривает два наиболее важных условия для всех видов юридических лиц, независимо от их отраслевой принадлежности, необходимых для их участия в экономико-рыночных отношениях в качестве полноправных субъектов права. Это условие о надлежащей правоспособности юридического лица и условие о наличии у него достаточного имущества, которое ему необходимо для осуществления указанной в законе и (или) учредительном документе деятельности и которым он может отвечать по своим обязательствам перед третьими лицами. Указанное условие в равной степени распространяется на коммерческие и некоммерческие юридические лица.
В-третьих, при определении организационно-правовой формы деятельности каждого вида юридического лица, в том числе государственной корпорации, законодатель руководствуется целями и функциями деятельности юридического лица, исходя из природы интереса (частного и (или) публично-правового) его учредителя.
При регулировании комплексных экономико-рыночных отношений гражданское законодательство как частноправовая отрасль законодательства не вправе выходить за пределы функций, указанных выше в первом и втором пунктах общих положений настоящего заключения о юридических лицах. Это, в том числе, относится и к установлению в рассматриваемом законопроекте закрытого перечня некоммерческих юридических лиц с исключением из него государственных корпораций, ведущему к запрету государству создавать некоммерческие юридические лица в публично-правовой организационной форме нормами гражданского законодательства, предусматриваемому Концепцией развития гражданского законодательства Российской Федерации и перенесенному в законопроект. Этот запрет находится в явном противоречии с Конституцией Российской Федерации .
О правосубъектности юридического лица.
Одним из наиболее существенных недостатков предлагаемого законопроекта, если не сказать большего, является то, что понятие юридического лица, закрепляемое в нем, продолжает базироваться на модели неполноправного субъекта экономико-рыночных отношений, как это имеет место и в действующем гражданском законодательстве. Тем самым нарушается предъявляемое к законопроекту требование о надлежащей правоспособности юридического лица, обеспечивающее равноправное участие организаций, наделяемых правами юридического лица, с другими субъектами права в сфере имущественных и неимущественных отношений, регулируемых гражданским законодательством.
Указанное нарушение осуществляется своеобразным образом. С одной стороны, правильно откорректированное понятие юридического лица, содержащееся в п. 1 ст. 48 ГК РФ, наконец-то, после 16 лет его употребления , освобождено от неправомерных обременений, закрепленных в п. 2 данной статьи. Эти обременения главным образом выражались в безосновательном установлении обязательственных и вещных прав учредителя юридического лица на его имущество, имеющих значение общей нормы права.
С другой стороны, многие данные обременения не только сохранены, но в ряде случаев и усилены (спрятаны) в отношении отдельных видов юридических лиц, чаще всего, с помощью неоправданно широкого использования института субсидиарной ответственности. Так, общая норма, предусмотренная в ст. 56 ГК РФ об ответственности юридического лица, сохраняет в силе, в порядке исключения, ответственность учредителя (участника) юридического лица или собственника его имущества по обязательствам юридического лица «в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом или иным законом».
Указанными случаями, в частности, является ответственность собственника казенного предприятия (п. 5 ст. 115 ГК РФ) и учреждения (п. 2 ст. 120, п.п. 3 и 7 ст. 1201 ГК РФ) .
Привлечение собственника к субсидиарной ответственности в данном случае объясняется сохранением до сих пор в действующем гражданском законодательстве абсолютно несовместимого с требованиями рыночной экономики такого вещного права, как право оперативного управления, определяющего правовой режим имущества, находящегося в ведении казенного предприятия и учреждения.
Заново вводится субсидиарная ответственность по обязательствам хозяйственного общества, возникшим в результате исполнения обществом указаний единственного его участника (п. 2 ст. 66 ГК РФ).
Подобного рода формулировка по существу начисто перечеркивает принцип ограниченной ответственности, лежащий в основе понятия хозяйственного общества, состоящего из одного участника.
Наконец, участники полного товарищества и полные товарищи в обществе на вере солидарно несут субсидиарную ответственность всем своим имуществом по обязательствам полного товарищества и товарищества на вере (п. 1 ст. 75 и п. 1 ст. 82 ГК РФ).
Как известно, подобного рода правило об ответственности полных товарищей существует лишь во Франции и в странах, испытывающих на себе влияние французской системы права, признающих полные и коммандитные товарищества юридическими лицами. Во многих других странах мира полные товарищества вообще не считаются юридическими лицами в связи с указанным обстоятельством, связанным с применением дополнительной ответственности их участников.
В целом, в любом обществе с рыночной экономикой, включая и Россию, в которой рыночная экономика становится основной, если не единственной системой базового функционирования общества, гражданское законодательство должно быть ориентировано на создание юридических лиц, полностью полноправных в своей деятельности и участии в рыночных отношениях, включая наличие у них достаточного имущества, которым они вправе свободно распоряжаться и отвечать им, не прибегая к дополнительной ответственности со стороны собственников вверенного им имущества и их участников.
В связи с этим вопрос о правовой природе обособленности имущества, находящегося в ведении юридического лица, включенного в его понятие, становится одним из наиболее нуждающимся в его решении.
К сожалению, об этом ни в Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, ни в рассматриваемом законопроекте не сказано ни слова.
В ГК РФ предусматривается деление всех категорий юридических лиц лишь на два вида: коммерческие и некоммерческие юридические лица с указанием организационно-правовых форм, в которых они вправе осуществлять предусмотренную законом деятельность.
Юридические лица, имеющие индивидуальную организационно-правовую форму, не относящиеся к коммерческим и некоммерческим организациям, такие, например, как Центральный Банк России и Российская академия наук, созданные на основании закона, функционируют в отрыве от ГК РФ на строго индивидуальных началах.
Государственные корпорации, в том числе Агентство по страхованию вкладов, формально не признаваемые публичными юридическими лицами, рассматриваются как некоммерческие организации.
Государственно-управленческие органы власти, такие, например, как министерства и ведомства, считающиеся юридическими лицами, вправе осуществлять лишь некоммерческую деятельность, не связанную с их управленческой деятельностью, и поэтому практически находятся на положении частноправовых юридических лиц.
В положениях и нормах действующего Гражданского кодекса Российской Федерации, равным образом, как и в законопроекте, направленном на его совершенствование, какого-либо упоминания о публичных юридических лицах вообще не содержится. Законодатель исходит из того, что правовое положение участников гражданского оборота определяется гражданским законодательством, имеющим частноправовой характер. Данное положение предлагается усилить правовой нормой, предлагаемой в Законопроекте, обязывающей юридическое лицо, в том числе и некоммерческую организацию, быть зарегистрированным в едином государственном реестре юридических лиц в одной из организационно-правовых форм, предусмотренных Гражданским кодексом.
В связи с этим в Концепцию и в Законопроект было включено положение о том, что «все нормы отдельных законов как гражданско-правового, так и публично-правового характера, регулирующие статус соответствующих организаций как юридических лиц, должны соответствовать нормам ГК о юридических лицах. Последние, в силу этого, подлежат применению при наличии противоречий между отдельными законами и ГК или между самими этими законами» .
На основании вышеизложенного Концепцией развития гражданского законодательства было предложено «исключить уже сейчас законодательную возможность создания юридических лиц в самостоятельной организационно-правовой форме госкорпораций, и, соответственно, в Законопроекте предусмотрено, что «юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в организационно-правовых формах потребительских кооперативов, общественных организаций граждан, ассоциаций и союзов, фондов, учреждений, религиозных организаций» (п. 3 ст. 50).
Между тем, как уже отмечалось выше, никакого официального запрета на создание публичных юридических лиц в действующем законодательстве, в том числе в ГК РФ, не предусмотрено. Более того, его не могло быть предусмотрено, поскольку государство вправе в публичных интересах создавать по своему усмотрению публичные юридические лица в организационно-правовой форме как предусмотренной в ГК РФ, так и не предусмотренной им. Гражданско-правовое законодательство в данном случае не может обладать какой-либо монополией в данной сфере правоприменительной деятельности государства, и исключать право государства по своему усмотрению создавать публичные юридические лица в организационно-правовых формах, не предусмотренных ГК РФ.
Государственные корпорации в их современном виде выполняют публично-правовые функции, диктуемые общественным интересом, параллельно с функциями частноправового характера, имеющими вспомогательный характер. Без такой неразрывной связи публичное юридическое лицо существовать вообще не может. Это во-первых. Во-вторых, имущество, которое находится в ведении публичных юридических лиц принадлежит им на праве собственности.
В совокупности указанных двух условий публичные юридические лица обладают теми двумя необходимыми гражданско-правовыми качествами, которые позволяют им выступать в экономике договорных отношений в качестве полноправных субъектов права.
Агентство по страхованию вкладов полностью удовлетворяет вышеуказанным требованиям, предъявляемым Законом, к наделению их статусом публичного юридического лица. Ставшее по существу правопреемником первой, созданной в 1999 г. Государственной корпорации «Агентство по реструктуризации кредитных организаций» оно в течение более чем 10 лет успешно выполняло возложенные на него функции государственной корпорации и заслуженно завоевало право считаться одним из первопроходцев в процессе создания публичных юридических лиц в современном российском праве периода формирования рыночной экономики в нашей стране.
Публично-правовая природа Агентства страхования вкладов физических лиц (далее — Агентство) как юридического лица объясняется прежде всего общественным характером целей его деятельности. Как сказано в п. 1 ст. 1 и п. 1 ст. 15 Федерального закона от 23 декабря 2003 г., Агентство призвано осуществлять в публичном порядке защиту прав и законных интересов вкладчиков банков Российской Федерации, способствовать укреплению доверия к банковской системе Российской Федерации и стимулированию привлечения сбережений населения в банковскую систему Российской Федерации путем обеспечения функционирования системы страхования вкладов физических лиц.
Агентство действует в отношениях по обеспечению устойчивого функционирования единой денежной системы в Российской Федерации и рубля как денежной единицы страны, иными словами в отношениях, соединяющих воедино публичные интересы российского общества с частными интересами отдельных его членов (вкладчиков). В этих условиях деятельность Агентства не может быть втиснута в организационно-правовые формы, предусмотренные законопроектом, как и деятельность Банка России, осуществляющего денежную эмиссию. Агентство, как публичное юридическое лицо может действовать в организационно правовой форме государственной корпорации или иной равнозначной форме, объединяющей публично-правовые и частноправовые функции в составе одной организации.
Участником системы страхования вкладов являются:
1) вкладчики, признанные выгодоприобритателями;
2) банки, признаваемые страхователями, обязанные уплачивать страховые взносы в фонд обязательного страхования вкладов;
3) Агентство, признаваемое страховщиком;
4) Банк России, осуществляющий государственный контроль за функционированием системы страхования вкладов и осуществляющий иные функции, возложенные Законом, который, в том числе, выдает лицензию на привлечение банками во вклады денежных средств физических лиц.
Основной сферой организационно управленческой деятельности Агентства являются отношения, связанные с обеспечением функционирования системы страхования вкладов. В частности, Агентство ведет учет банков, участвующих в системе страхования вкладов; ведет реестр банков; осуществляет сбор страховых взносов и контроль за их поступлением в фонд обязательно страхования вкладов; осуществляет иные полномочия, направленные на достижение поставленных перед ним целей. Возмещение по вкладам, размещенным в банке, производится вкладчику Агентством при наступлении страхового случая в размере 100 процентов вклада, но не более 700 000 рублей.
Имущество Агентства формируется за счет имущественного взноса Российской Федерации путем передачи ему ликвидированной государственной корпорацией «Агентство по реструктуризации кредитных организаций» 3 млрд. рублей, передаваемых ему в собственность (ст. 50 Закона), страховых взносов, а также за счет доходов, получаемых Агентством от размещения денежных средств, средств от выпуска эмиссионных ценных бумаг и других законных поступлений (п. 1 ст. 16 Закона). При этом в п. 2 ст. 33 Закона специально предусматривается право собственности Агентства на фонд обязательного страхования вкладов, целевым образом используемый для финансирования выплаты возмещения по вкладам физических лиц. Остальное имущество, находящееся в собственности Агентства, может использоваться для финансирования его нужд по обеспечению основной организационно-управленческой деятельности Агентства.
Все вышеуказанное имущество независимо от направлений и способов его использования должно рассматриваться как имущество, принадлежащее Агентству в течение всего периода его деятельности на праве публичной собственности. Агентство не отвечает по обязательствам Российской Федерации. Российская Федерация не отвечает по обязательствам Агентства.
В основе управления Агентством, органами которого являются Совет директоров, Правление и Генеральный директор, находится общераспространенный в системе государственных органов и организаций принцип принятия коллегиальных решений большинством голосов лиц, участвующих в голосовании, а при принятии решения Генеральным директором или лицом его заменяющим, решение принимается единогласно. Высшим органом управления Агентства является Совет директоров, в который входят 13 членов – семь представителей Правительства Российской Федерации, пять представителей Банка России и Генеральный директор Агентства, назначаемый на должность советом директоров Агентства, по представлению его председателя сроком на пять лет. В компетенцию Совета директоров Агентства входит решение стратегических и других наиболее важных вопросов деятельности Агентства. Заседания Совета директоров Агентства созываются не реже одного раза в квартал.
Оперативное руководство деятельностью Агентства осуществляется Правлением Агентства и Генеральным директором Агентства.
Организационно-правовая форма государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов», выступающей в качестве публичного юридического лица в гражданском обороте в отношениях по становлению и развитию рыночной экономики в России, доказала свою эффективность в функционировании системы обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации и поэтому должна иметь поддержку со стороны государства со дня продолжения своей деятельности в настоящее время и в будущем.
Необходимо также отметить, что исследование мирового опыта правового регулирования систем страхования вкладов позволяет увидеть наличие признаков самостоятельного юридического лица у большинства зарубежных антикризисных регуляторов.
Так, в соответствии с Законом Канады о Корпорации по страхованию депозитов (Canada Deposit Insurance Corporation Act) Корпорация вправе приобретать имущество, владеть им и отчуждать его, а также выступать истцом и ответчиком в суде.
В Индии Законом о Корпорации по страхованию депозитов и гарантированию кредитных инструментов (The Deposit Insurance and Credit Guarantee Corporation Act, 1961) устанавливается, что Корпорация является корпоративным образованием (corporate body), наделенным правами приобретать, владеть и распоряжаться имуществом, заключать сделки, выступать истцом и ответчиком в суде. Она обладает собственной правосубъектностью (Perpetual Succession).
В Испании королевским декретом о фондах гарантирования вкладов (Royal Decree 2606/1996, of December 20, on credit institution deposit guarantee funds) закрепляется независимый статус соответствующих фондов как юридических лиц.
В Гонконге Совет по страхованию депозитов, деятельность которого регулируется Постановлением о системе страхования вкладов (Deposit Protection Scheme Ordinance, L.N. 110 of 2006, 25/09/2006), наделен собственной правосубъектностью, вправе быть истцом и ответчиком в суде.
Законом Швейцарии об Агентстве по надзору на финансовом рынке (Federal Act on the Swiss Financial Market Supervisory Authority) прямо устанавливается, что Агентство, хотя и является институтом публичного права (public law institution), одновременно является юридическим лицом. При этом Агентство должно руководствоваться принципами добросовестного корпоративного управления (good corporate governance).
Статус юридических лиц имеют и многие другие антикризисные регуляторы в мире, в частности, органы по страхованию депозитов Польши, Казахстана, Франции, Болгарии, Японии и т.д. Таким образом, мы видим, что большинство антикризисных регуляторов в мире, в первую очередь, органов по страхованию вкладов, являются самостоятельными юридическими лицами, имеющими собственную правосубъектность, выполняя при этом публичные антикризисные функции.
Выводы.
1. Агентство по страхованию вкладов, исполняющее публично-правовые и частноправовые функции, которые необходимо осуществлять в условиях инновационной модернизируемой экономики, необходимо считать публичным юридическим лицом.
2. Дополнить ст. 48 ГК РФ положением о публичных и частных юридических лицах.
3. В открытом перечне публичных юридических лиц в числе прочих указать Агентство по страхованию вкладов.
4. П. 3 ст. 50 ГК РФ оставить без изменения, предлагаемого в законопроекте.
